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Förderprogramme - nicht immer das beste Mittel zum Breitband-Ausbau

Der Ausbau der Breitband-Infrastruktur mit Glasfaser-Hausanschlüssen hat in letzter Zeit deutlich an Dynamik gewonnen. Das Bewusstsein für die Notwendigkeit zur Bereitstellung nachhaltiger und schneller Internetzugänge ist gestiegen, aber noch nicht überall ist diese Erkenntnis verinnerlicht. Der mit Abstand größte Teil des Breitbandausbaus erfolgt nach wie vor eigenwirtschaftlich durch die Netzbetreiber, die sich mit besseren Infrastrukturen zusätzliche Margen und eine bessere Wettbewerbsposition erhoffen. Erfolgt kein zeitnaher Ausbau auf eigenwirtschaftlicher Basis, ist oft der Griff nach Fördertöpfen die naheliegende Alternative. Förderprogramme können durchaus eine positive Wirkung auf die Versorgung weißer Flecken haben und auch den eigenwirtschaftlichen Ausbau stimulieren. Sie sind allerdings mit „Nebenwirkungen“ verbunden, die nicht immer im Vorfeld bedacht werden. Förderprogramme sind bürokratisch aufwändig, es dauert lange bis zur Inbetriebnahme von neuen Netzen und selbst nach der Fertigstellung bindet das jährlich einige Jahre lang zu erbringende Monitoring  Kapazitäten in den Kommunen.



Insbesondere beim Aufbau von Glasfaser-Anschlussnetzen wird sich nach einem erfolgreichen  Netzaufbau nur in Ausnahmefällen – möglicherweise in Ballungsgebieten – ein Wettbewerber finden, der parallel eigene Infrastrukturen errichtet. Ein Anmieten von vorhandenen Anschlussleitungen ist in den meisten Fällen die wirtschaftlich sinnvollere Lösung. Das eigentlich sinnvolle DigiNetzGesetz, dass die Mitverlegung bei Tiefbaumaßnahmen ermöglichen soll und vorhandene Infrastrukturen zur Mitnutzung öffnet, birgt allerdings gerade in Verbindung mit Fördermaßnahmen Risiken. Ist ein Ausbau geplant und beschlossen, können andere Netzbetreiber mit begrenztem Aufwand eine Mitverlegung fordern und dem ursprünglich ausbauenden Netzbetreiber Kundenpotenziale wegschnappen. So können Geschäftspläne torpediert werden und Wettbewerber vielleicht so gar entmutigt werden, weiter auszubauen.

 

In den Fällen, in denen Netzbetreiber nicht nach marktwirtschaftlichen Regeln ausbauen, muss die Kommune tätig werden, um die Versorgung zu verbessern. Über mögliche Geschäftsmodelle habe ich bereits mehrfach in Veröffentlichungen geschrieben. Viel zu schnell wird bei der Bewertung der infrage kommenden Geschäftsmodelle auf den Fall der Gewährung von Zuwendungen zur Schließung einer Deckungslücke bei einem Netzbetreiber zurückgegriffen. Insbesondere solche Förderprogramme wie das Bundesprogramm zum Breitbandausbau von Ende 2015 und mit Laufzeit bis Ende 2018 mit einem Volumen von € 4 Mrd., die zusätzlich durch Landes- und Eigenmittel um weitere € 4 Mrd. aufgestockt werden können, sind verlockend. Tatsächlich können damit Investitionen in Höhe von ca. € 10 Mrd. ausgelöst werden. Manche Landräte und Bürgermeister wählen diesen Weg, da sie sich nicht dem Vorwurf aussetzen wollen, Fördermittel ungenutzt zu lassen.

 

Dabei sind Fördermittel oft nur scheinbar der bessere Weg zum Breitbandausbau. Förderprogramme sind an enge Vorgaben aus dem EU-Beihilferecht und den EU-Breitbandleitlinien gebunden. In Verbindungen mit zusätzlichen Anforderungen von Bund und Land sind die meisten Förderprogramme sehr bürokratisch. Die meisten Schritte in einem typischen Förderprojekt wie die Durchführung von Markterkundungs- und Interessenbekundungsverfahren sind sinnvoll und bringen wertvolle Informationen. Allerdings können die Vorarbeiten bis zur Stellung eines Förderantrags vier bis sechs Monate in Anspruch nehmen. Nach der Einreichung eines Förderantrags vergehen in der Regel mindestens vier Monate bis zu einer Bewilligung. Bei einem EU-weiten Vergabeverfahren ist mit einer Dauer von sechs Monaten zu rechnen. 14 Monate sind das Minimum für ein Verfahren, bevor mit dem Ausbau begonnen werden kann, aber treten unerwartete Ereignisse ein, z.B. Meldungen zu einem eigenwirtschaftlichen Ausbau nach Stellung des Förderantrags oder die Aufnahme von neuen Ausbauobjekten, können sich die Zeiten erheblich verlängern. Die durchaus sinnvolle Veränderung der Aufgreifschwelle für Schulen führt dazu, dass ca. 90% der Schulen förderfähig sind. Um dies im Förderverfahren zu berücksichtigen, sind neue Netzplanungen und Kostenkalkulationen anzustellen.

 

Im Fall des Ende 2015 gestarteten Bundesförderprogramms gibt es zwar in NRW einen ersten endgültigen Förderbescheid, der dem Kreis Olpe am 25.07.2017 übergeben wurde. Mit den schon im Herbst begonnen Vorarbeiten sind somit fast zwei Jahre vergangen und der eigentliche Ausbau steht noch bevor. Vom Beginn der Projektarbeit bis zur Umsetzung können so durchaus drei Jahre vergehen und dabei ist es fast egal, welche Förderprogramme zum Einsatz kommen. Der zusätzliche Aufwand für die Kommunen ist allerdings recht unterschiedlich. Beim Bundesförderprogramm ist schon die Antragstellung kaum ohne Beratungsunterstützung zu leisten, für ein EU-weites Vergabeverfahren ist neben fachlicher Beratung in nahezu allen Fällen auch eine rechtliche Begleitung erforderlich. Nach Abschluss des Projektes sind in der Bauphase die für den Mittelverwendungs-Nachweis notwendigen Informationen zu sammeln und ein Finanzmanagement sicherzustellen. Nach Inbetriebnahme folgt die jährliche Aufbereitung von aktuellen Informationen für den Monitoring-Bericht.Für die Kommunen ergeben sich neben den offensichtlichen Eigenanteilen von je nach Förderprogramm mindestens 10% der Deckungslücke (außer bei Kommunen in einem Haushaltssicherungskonzept (HSK), für die auch der 10%-ige Eigenanteil entfallen kann), weitere Kosten für externe Beratung und die Bindung von personellen Ressourcen.

 

Gibt es keine Alternative für einen Breitbandausbau, ist die Nutzung von Förderprogrammen ein probates Mittel. Andererseits lohnt sich in vielen Fällen die Prüfung anderer Geschäftsmodelle. Stadtwerke können Infrastrukturen errichten, die sie auch für Aufgaben in ihrem Kerngeschäft benötigen (z.B. zur Steuerung von Smart-Grids, Beleuchtung, Zählerfernablesung oder Elektromobilität) und zur Mitnutzung an Netzbetreiber vermieten können. Der Mobilfunk braucht spätestens für die Einführung der 5G-Netze ein dichtes Glasfasernetz in nahezu jeder Straße.

 

Ein anderer Weg zur Breitbandinfrastruktur setzt bürgerschaftliches Engagement voraus und kann positive Impulse für den Breitbandausbau setzen. Dies kann in Form von Nachfragebündelungen erfolgen. Viele Netzbetreiber greifen gerne zu, wenn man ihnen ein attraktives Kundenpotenzial serviert, das nicht mehr mit viel Aufwand akquiriert werden muss. Bürgerinitiativen können selbst bei der Verlegung von Infrastrukturen mit Hand anlegen und damit Investitionskosten für einen Netzbetreiber so weit senken, dass aus einem vorher unwirtschaftlichen ein wirtschaftlich attraktives Projekt wird. Beide Varianten eines Breitbandausbaus benötigen ebenfalls Zeit und erzeugen auch Kosten. Dafür erspart man die Zeit für die Erstellung eines Förderantrages mit der Unsicherheit einer Bewilligung und Mittelverwendungsnachweise und Monitoring-Pflichten entfallen ebenfalls. Der Aufbau eines Leerrohrnetzes unter Nutzung von Synergien mit anderen Tiefbaumaßnahmen ist ein kosteneffizientes Vorgehen zur Schaffung nachhaltiger Glasfaser-Anschlussnetze, benötigt aber viele Jahre bis zur Errichtung geschlossener Netze. Daher ist es eher ein Instrument für die Migration von Kupfer-Anschlüssen zu Glasfaser. Für die Beseitigung von akuter Unterversorgung ist es in der Regel nicht der beste Weg.

Allen Problemen mit Förderprogrammen zum Trotz haben sie durchaus auch positive Auswirkungen neben der Ermöglichung eines Breitbandausbaus in für Betreiber unwirtschaftlichen Fällen: sie lenken das Bewusstsein der Kommunalpolitik und auch der Bevölkerung auf den Breitbandausbau. Vor einigen Jahren war das eigentlich nur dann der Fall, wenn eine eklatante Unterversorgung vorlag. Eine andere (teilweise) positive Nebenwirkung der Förderprogramme ist der verstärkte Wettbewerb unter den Netzbetreibern, die jetzt in viel stärkerem Maße als vor Verkündung des Bundesförderprogrammes einen eigenwirtschaftlichen Ausbau ankündigen. Es gibt eine Reihe von Fällen, in denen nach der Markterkundung die Hälfte der vorher unterversorgten Gebiete eigenwirtschaftlich ausgebaut werden sollen. Nachteilig ist dabei, dass es sich hierbei in der Regel um einen Ausbau mit Brückentechnologien, insbesondere auf der Basis von Vectoring handelt. So wird zwar die Unterversorgung behoben, aber gleichzeitig der Ausbau mit nachhaltigen Lösungen behindert. Ein weiterer Negativaspekt ist das Herauslösen der wirtschaftlich attraktiven Gebiete. Für die verbleibenden Bereiche wird es umso schwieriger, einen interessierten Netzbetreiber für einen Ausbau zu finden, selbst unter Einsatz von Fördermitteln.

 

Am Anfang der Beschäftigung mit dem Breitbandausbau in weißen Flecken sollte die Prüfung der Möglichkeiten zur Motivation eines eigenwirtschaftlichen Ausbaus durch die Netzbetreiber stehen. Hohe Priorität ist auch dem Ausbau durch ein Stadtwerk zu geben, wenn auch die Umsetzung doch oft erst in größeren Zeiträumen möglich ist. Bürgerinitiativen und bürgerschaftliches Engagement sind grundsätzlich zu fördern und können für die Kommunen zu vergleichsweise kostengünstigen und schnellen Lösungen führen. Erst nach Prüfung dieser Optionen ist der Einsatz von Fördermitteln ein letztes Mittel, um längerfristige Unterversorgung zu vermeiden.

Jürgen Kaack 22.08.2017, 09.26

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